南郑县土地闲置形成的原因及解决办法的调研报告

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       南郑县位于陕西省汉中市西南部，南与四川省通江县、旺苍县接壤，西与陕西省宁强县、勉县为邻，东与城固县、西乡县毗连，北与汉中市汉台区隔江相望。全县辖22个镇，户籍人口55.8699万人，国民生产总值114.9亿元，县域总面积2823平方公里，全县耕地总面积74.87万亩，基本农田60.2万亩。一直以来，我县在土地管理工作中将“十分珍惜和合理利用每一寸土地”作为指导思想，通过控制增量、挖潜存量等手段，不断提高土地节约集约利用程度。现就我县闲置土地有关情况及我县在处置过程中遇到的问题和建议汇报如下：

        一、批而未用土地情况

        为真实准确的了解全县土地批准、征收、供应、建设等情况，我县从去年下半年开始，开展了一次全县范围的土地大清理大清查。经统计，2007年以来，省政府批准我县农用地转用和土地征收土地中，有1752亩还未实施征地。这部分用地主要是由于汶川地震后，我县在灾后重建过程中部分灾后重建项目在用地批准后由于各种原因无法落地；另一方面，由于新一轮土地利用总体规划在编制过程中个别地块规划存在和灾后重建规划不相符的情况，由此造成此类地块无法供地使用。按照《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅等单位关于盘活调整批而未用土地建设用地指标实施办法的通知》（陕政办发〔2013〕78号），我县对无法使用的批而未用土地进行了盘活，截至目前，1752亩批而未征土地中，已有1083亩（61.8%）通过上报省国土资源厅异地盘活进行了处置。

         二、闲置国有建设用地情况

        全县已经办理了土地供应手续但尚未开工建设的共有249亩，其中供应时间超过两年的约24亩，这部分土地正在进行闲置土地认定。
通过对我县闲置土地情况分析，主要成因有以下几个方面：一是项目建设资金不到位，特别是信贷配套资金未能落实，造成建设资金链断裂无法按期开工；二是地块的规划设计方案及建设设计图纸未能及时到位；三是安置补偿的途径比较狭窄，村民的搬迁迟迟不能结束，限制了开发商的预期建设；四是城市规划调整项目无法开工建设；五是因经济纠纷导致法院查封。

        针对闲置国有建设用地，主要存在以下几个问题：

        1、批后监管难。土地批后监管制度是预防、认定和处置闲置土地的工作保障，随着我县经济社会不断发展，土地供应量年年增加。批后监管任务也变得非常的繁重，单纯依靠国土资源部门进行监管，一方面从机构、人员上难以得到保证，缺乏部门联动，另一方面，国土部门在用地批准后，缺乏对企业的制裁措施，很难按照《闲置土地处置办法》进行处置。

        2、处置难度大。一方面部分闲置土地由于城市规划调整导致原先准备上马的项目无法实施；有的是由于城市基础设施尚未配套导致项目无法开工；还有的是由于正处于司法程序中被冻结等等。另一方面，虽然是由于用地单位自身原因造成闲置，但涉及土地的价值高，要想真正收回难度较大，很难落实。

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        三、闲置农村建设用地情况

        经初步统计我县农村建设用地9.7万亩，农村人均集体建设用地551平方米，农村人均住房47平方米。我县闲置农村建设用地3000亩，占农村总建设用地的3.1％。

        分析我县形成闲置农村建设用地，主要存在以下几个方面原因：

        1、村庄规划滞后。一是老村庄缺乏规划，老宅基地布局较乱，房屋间隙小，出路狭窄。而许多村民抱着占风水、摆阔气、高人一等或“想致富、临公路”的狭隘心理，纷纷在村庄道路出口旁修房，导致东边六七家，西边八九户，村中空闲一大片。二是因村镇规划不完善，只注重新房的便利，住宅设计不合理，给采光、通风、排水等留下隐患，致使新建房屋过几年由于功能不完善又要搬迁重建。

        2、修新不拆旧现象依然存在。一是旧村庄公用设施缺乏，在原址翻建没有太大价值，促使农民外迁建新房，把原老房视作祖基，修新不拆旧，造成了“空心村”现象。二是由于家庭人口增加，兄弟分家导致老宅基地被划分为小块，部分人户外迁修建新房、部分人户还在老宅基地居住，老宅基地因墙体共用，无法拆除宅基地交回村集体。

        3、部分村办小学、卫生院、集体企业等撤并、搬迁或倒闭等，造成原来的集体建设用地闲置。通过对全县22个镇空闲公共管理与服务用地进行摸底调查，目前共清理出97宗空闲公共管理与服务用地，涉及17个镇，总面积212亩。按实际用途分类，村小学57宗162亩土地闲置占地比重最大，其次是村级基层建设用地35宗22亩，再次是行政事业单位4宗16亩，商业金融用地1宗12亩。

         一是教改政策性因素导致土地空闲。为实施教育改革，村级小学撤并，学生集中到镇级学校就学，从而导致大部分以前设立在各行政村的村级小学关闭而形成学校用地空闲，成为我县镇村空闲公共服务用地的主要类型。目前学校空闲用地的土地性质大部分为集体土地，当时土地是由村集体统一调拨、集体投资投劳兴建，地处分散，占地规模较小，多为砖木结构，除少部分交通条件较好的学校交由当地村委会作为村级办公场所外，部分学校用地已经出租用于其它用途，其余部分学校由于地处偏远、交通不便，年久失修，已成危房处于空闲状态。

       二是由于行政区划调整因素形成的空闲。近年来由于乡镇合并，撤组并村，造成原乡镇办公场所、旧村委会用地空闲。目前撤并后的乡镇办公机构所建房屋大多是在5.12地震后重新修建，多为框架结构，投资较大，地上资产价值远远大于土地价值，如处置价格低会造成国有资产流失，价格高则无人购买；撤村并组后的旧村部，多为土木，砖木结构，占地面积小，地处分散，利用价值小，现在除部分用于出租，其它处于空闲状态。三是由于规划调整，企业改制等因素形成的空闲。由于企业改制而造成粮站用地空闲，原国有粮食收购点，粮库等除少部分交通便利，地理位置好的粮站用地已经处置外，部分用地交由改制后的公司继续经营。大部分地处偏远，交通不便的粮站，由于资产处置价格较低，处置后会导致国有资产流失，暂无法进行处置，目前主要用于出租，出租资金用于解决退休职工的养老，工资等问题。

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         农村建设用地闲置主要存在以下几个问题：

        1、宅基地拆除难度大。一方面，传统观念根深蒂固。一些搬迁户将安置用房交由儿女居住，父辈仍然居住在旧居，给旧宅基地拆迁带来了困难。另一方面，目前移民搬迁实施的多为无土地安置，老百姓还在原来地方耕种土地，拆除后，生产生活受到影响，长远生计没有保障。再者，我县地处秦巴山区，大多数搬迁户位于偏远、高寒山区，分布零散，原宅基地利用价值低，拆迁复垦不能达到集中连片的要求，形成不了规模，实施成本和工作难度较大。

        2、再次利用难。由于大部分农村闲置土地分布较分散，地块面积较小，而且交通不便，其利用的空间和价值非常小，也不利于进行成片开发或复垦，因而影响了农村闲置土地的有效利用。

        3、空闲公共管理与服务用地资产处置难。空闲公共管理与服务用地土地多为集体性质土地，部分地上建筑为国有资产，由于产权不明晰，在处置过程中存在矛盾，导致部分空闲土地无法得到有效处置和利用，造成闲置。


        四、对策和建议

       1、批而未用土地：一是主动盘活建设用地指标。按照《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅等单位关于盘活调整批而未用土地建设用地指标实施办法的通知》（陕政办发〔2013〕78号），对无法使用的批而未用土地进行盘活。二是提高供地率。加大征地、供地力度，提高工作效率，加快征地、供地进程。

        2、闲置国有建设用地：一是加强批后监管。加大批后巡查制度，建立以政府为主导，多部门联动的监管体系。对项目的开竣工时间、建设进度、投资规模等，从国土、住建、规划、税务等多部门、多环节对其进行管理。避免再出现新的闲置土地。二是加大处置力度。由于闲置土地形成的原因非常复杂，如果一律按照超过两年无偿收回的办法进行处置难度较大。建议探讨有偿收回、延长开发建设年限等多种处置办法，既能加快闲置土地处置的速度，又能提高闲置土地处置的成功率。

        3、闲置集体建设用地：

        一是尽快建立农村集体建设用地流转长效机制。深化农村集体土地流转政策，盘活建设用地资源，促进城乡土地合法有序流转。通过提高农村闲置土地的利用潜力，达到对其处置的目的。

        二是增加资金投入。不管是对搬迁农户的安置补偿，还是旧房屋的拆除与复耕都需要资金，但是该项工作省市没有配套任何资金，完全靠县级自筹解决，由于资金缺口较大，既影响了项目实施进度，也影响了项目实施在群众中的口碑，对以后项目的实施非常不利。建议省市财政安排专项资金，用于空心村治理。

        三是加大建设用地增减挂钩试点工作力度。通过大力实施城乡建设用地增减挂钩，在土地利用总体规划的范围内，将符合增减挂钩条件的地块，通过建新拆旧措施，优化城乡用地结构和节约集约用地，落实耕地占补平衡，推动农村集体建设用地的有效利用。四是加快陕南移民搬迁专项规划的编制和实施。扎实做好基础调查，分析建设用地复垦潜力，做好相关规划衔接，合理安排建新区的用地布局和规模，科学编制专项规划，强化措施，夯实责任，确保专项规划顺利实施。

春鸟

好长，莫看明白！