汉中市人民政府办公室关于印发《汉中市城市公立医院综合改革试点实施方案》的通知

汉中一份子

汉台区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
　　《汉中市城市公立医院综合改革试点实施方案》已经市委全面深化改革领导小组会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　汉中市人民政府办公室　　　

　　2016年9月7日　　　　

　　汉中市城市公立医院综合改革试点实施方案

　　国务院医改办、国家卫生计生委、财政部《关于确定第四批公立医院改革国家联系试点城市及有关工作的通知》（国卫体改发〔2016〕20号）将我市确定为第四批城市公立医院综合改革国家联系试点城市。为了有效组织实施我市城市公立医院综合改革试点工作,根据国务院办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、陕西省人民政府办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的实施意见》（陕政办发〔2015〕90号）和中共汉中市委、市政府《关于深入推进医药卫生体制改革的意见》（汉发〔2015〕4号）精神，结合我市医改工作实际，制订本实施方案。

　　一、总体要求

　　（一）基本原则

　　坚持政府主导、市场调节，联动改革、分类指导，探索创新、民生优先为基本原则。以坚持公立医院公益性质，解决公立医院趋利性为改革方向，通过体制创新，纵向解决优质医疗资源下沉问题；通过机制创新，横向解决老百姓看病安全、高效方便问题。

　　（二）路径与目标

　　加快政府职能转变，建立现代医院管理制度，推进管办分开，完善法人治理结构和治理机制，合理界定政府、公立医院、社会、患者的责权利关系。建立城市公立医院科学补偿机制，以破除以药补医机制为关键环节，通过降低药品耗材费用、取消药品加成、深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为等措施，腾出空间，同步理顺医疗服务价格，建立符合医疗行业特点的薪酬制度。构建协同发展的服务体系，以基层服务能力建设为基础，以分工协作机制为支撑，综合运用法律、社保、行政和市场手段，优化资源配置，引导合理就医。

　　通过改革，使我市医疗卫生资源配置更加科学，医院管理更加规范，医务人员薪酬分配更加合理，医疗技术水平和服务质量得到提升，患者就医感受明显改善。到2017年底，三级医院普通门诊就诊人次在全市城市公立医院总诊疗人次的比重下降10%以上，医疗费用年增长幅度控制在5%以内，个人卫生支出占卫生总费用的比例降到30%以下。

　　（三）实施范围

　　市、区人民政府举办的二级以上综合医院纳入改革范围。规划准入、行业监管、价格、医保、医药分开、药品流通采购、第三方评价等方面改革政策适用于所有公立医院。管理体制、财政投入、人事薪酬、绩效考核等方面改革政策适用于市、区人民政府所属的公立医院，中省事业单位、国有企业等在汉举办的医院可参照执行，按照中省改革总体部署，由其主管部门制定具体细则并保障政策落实。

　　二、主要任务

　　（一）科学规划配置城市医疗资源

　　根据中、省城市医疗资源配置规划、《汉中市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《汉中市“十三五”医疗机构设置规划》，科学合理配置城市医疗资源。严格控制城市公立医院规模，严禁城市公立医院举债建设、超规模建设和超标准装修。“十三五”期间，政府原则上不再新建城市公立医院。城市公立医院所提供的特需服务规模不得超过自身服务总量的10%。（由市卫生计生局牵头，市发改委、财政局、工信委、汉台区人民政府共同负责）

　　（二）明确城市公立医院功能定位

　　1．市中心医院：以建成功能齐全、综合能力上乘、辐射作用强劲、居民信赖的集急危重症和疑难疾病诊治、医学临床科研、医学临床教学为一体的陕甘川毗邻地区区域性医学中心为目标，着力提高服务能力，对其他医疗机构及其人员进行培训和业务指导，承担突发公共事件和重大传染病的医疗救治等职责。发挥对全市医疗服务事业的引领作用。
　　2．市中医医院：以建成全市中医医疗服务、中医临床教学、中医临床科研等的指导中心为目标。重点发展中医，大力建设中医特色科室和专业，突出中医特色。建设陕甘川毗邻地区一流水平的“国医馆”和中医药适宜技术的研究、推广中心。力争用3至5年时间创建成三级甲等中医医院。
　　3．市妇女儿童医院（市铁路中心医院）：以建成覆盖全市、面向中心城区的以妇女儿童医疗、科研、教学、培训为重点的二级甲等综合医院为目标。重点将妇科、产科、新生儿科、儿科、妇儿保健等专科努力打造成优势学科。“十三五”期间，力争在妇女儿童医疗保健方面达到三级甲等医院水平。
　　4．汉中职业技术学院附属医院：以老年病诊疗康复、医养结合为重点，建成一所集老年健康促进、急性病治疗、慢性病康复与管理、临终关怀等功能齐全、设施先进的大专科、小综合的二级甲等医院。
　　5．市社会福利院附属民康医院：主要承担汉中市社会福利对象因病住院的医疗、医学康复等任务。
　　6．市人民医院：覆盖汉台区、辐射周边县区的集医疗服务、医学临床教育、医学康复等的中心，重点承担区域内居民的基本医疗服务，急危重症患者的救治，疑难疾病的诊治，适宜医疗技术的推广，基层卫生人员的培训和技术指导，灾害和突发事件的医学救援等工作。发挥对全区医疗服务事业的引领作用，努力向三级甲等综合医院迈进。
　　7．区妇幼保健院：重点做好区域内妇女儿童的公共卫生服务、计划生育技术服务和以妇女儿童为重点人群的医疗服务。
　　8．市传染病医院：立足汉台、面向全市，重点加强传染病防治管理，提高防治能力，持续发展适应全市重大传染病疫情的应急救治医疗支撑。
　　（由市卫生计生局牵头，市发改委、教育局、民政局、汉台区人民政府等共同负责）

　　（三）推进城市公立医院管理体制改革

　　1．实行“管办分开”。推进公立医院行业监管和举办职能分开。市、区两级政府分别组建城市公立医院管理委员会（以下简称“管委会”），主任由政府领导担任，成员由同级党委、政府相关部门、人大代表、政协委员、医生代表以及其他利益相关方组成。管委会办公室设在同级卫生计生局，负责承担管委会日常工作。管委会代表政府履行规划、决策、保障、监督等办医职责，负责公立医院的发展规划、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等。（由市卫生计生局牵头，市编办、人社局、汉台区人民政府等共同负责）
　　2．实行“政事分开”。推进政府行政管理职能与公立医院运行管理分开。实行管委会领导下的院长负责制，全面落实公立医院独立法人地位。强化医院运行管理自主权和社会责任。在有关政策和标准范围内，赋予医院领导班子在人事管理、内部分配、运营管理等方面自主权。完善以公益性为核心目标的绩效考核制度和以职代会民主监督与社会公众监督并存的多元化监管机制。推进事业单位法人治理结构改革试点。推行院长聘任制、年薪制、任期目标责任制。（由市卫生计生局牵头、市人社局、财政局，编办、汉台区人民政府等共同负责）

　　（四）改革城市公立医院补偿机制

　　1．实行药品零差率销售政策。城市公立医院全面实行药品零差率销售，破除以药补医机制。以2015年底药品销售金额为基数，市直属医院取消药品加成（中药饮片除外）后所减少的合理收入部分，市财政按照三级医院5%给予财政补助，市中医医院、市妇女儿童医院（市铁路中心医院）、职业技术学院附属医院、市社会福利院附属民康医院按照10%给予财政补助。汉台区直属医院仍按照县级公立医院政策执行，引导公立医院坚持公益性。取消药品加成（中药饮片除外）后政策性亏损部分，建立科学合理的补偿机制，原则上三级医院按照调整服务价格补偿90%，二级医院按照调整服务价格补偿85%，其余5%由医院通过加强成本核算予以弥补。中、省驻汉医院同步执行药品零差率销售政策，减少的合理收入的补助部分由上级主管部门予以解决。严格控制药品占医疗费用比重（以下简称“药占比”），城市三级医院药占比（不含中药饮片）逐步降到30%以下，二级医院药占比（不含中药饮片）逐步降到35%以下。（由市卫生计生局牵头，市财政局、物价局、汉台区人民政府等共同负责）
　　2．加快理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在保证城市公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，积极稳妥推进医疗服务价格改革。取消药品加成，降低大型医用设备检查治疗价格，合理调整体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、中医等服务项目价格。2016年底前，遵循全省医疗服务价格调整方案，由市物价局、市卫生计生局统筹制定本市医疗服务价格改革方案，并完成首轮医疗服务价格调整工作。中、省驻汉医院同步执行医疗服务价格调整政策。（由市物价局牵头，市卫生计生局、人社局、财政局、汉台区人民政府等共同负责）

　　3．降低药品和医用耗材费用。严格执行药品集中采购和医用耗材网上阳光采购制度。从2017年1月1日起，城市公立医院全面推行药品耗材采购“两票制”，即生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票，压缩中间环节，降低虚高价格。加大医院药品使用品规管理力度，原则上城市公立医院使用的同一品种、同一规格、同一剂型的药品不超过3种。按照公平公开、双向选择的原则，遴选配送企业，逐步压缩配送企业数量，其中三级医院药品、耗材配送企业分别不超过10家和15家，二级医院分别不超过5家和10家。鼓励并推进由城市三级医院牵头，按照分类采购原则，对采购量大、使用量多、重合度高的药品耗材开展联合带量议价采购。严格控制医用耗材比重，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元左右。（由市卫生计生局牵头，市食品药品监管局、汉台区人民政府等共同负责）

　　4．落实政府投入责任。（1）明确补偿范围。城市公立医院补偿范围主要为：承担公共卫生职能医院补偿；药品加成政策取消后的补偿；突发公共卫生事件补偿；公立医院基础设施建设和大型设备购置补偿；公立医院承担的其它公共卫生服务补偿；中医医院中医事业发展补偿。（2）确立补偿原则。经常性补偿：对承担公共卫生职能医疗机构，包括传染病、精神康复、妇幼保健、中医药、急救医疗，由本级财政予以定额补偿。鼓励性补偿：公立医院住院医师培训、人才引进、重点学科发展，根据各级政府财政补偿能力及实际需要，予以鼓励性补偿。专项补偿：对公立医院基础设施、大型设备购置、政策性亏损等投入，采取一事一议的办法予以专项补偿。2016年底前，由市财政局牵头制定城市公立医院财政补助办法。（由市财政局牵头，市卫生计生局、发改委、汉台区人民政府等共同负责）

　　5．完善医疗保障支付制度改革。全面推行按病种付费与临床路径管理相结合的医保支付方式改革，分期分批增加临床路径病种的管理数量，控制医疗费用不合理增长。2017年底，实施临床路径管理的病例数达到公立医院出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个，单病种结算比例城市二级医院达到50%以上，城市三级医院达到40%以上。（由市医改办牵头，市卫生计生局、人社局、汉台区人民政府等共同负责）

　　（五）改革人事薪酬制度

　　1．深化编制人事制度改革。根据区域卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，合理核定城市公立医院床位规模，按照床位规模核定人员总量，按照核定的人员总量，科学设置岗位。在岗位设置、收入分配、管理使用等方面打破固有编制限制，实行全员统筹，同岗同酬。实行全员聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变。科学确定岗位标准、人员职责，定岗不定人，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺的、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果向上级主管部门、人事部门备案。（由市人社局牵头，市编办、卫生计生局、汉台区人民政府等共同负责）
　　2．建立符合医疗行业特点的薪酬制度。探索制定城市公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员薪酬水平，建立动态调整机制。城市公立医院加强内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。城市公立医院通过科学的绩效考核，自主进行收入分配。要坚持做到多劳多得、优绩优酬。重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。（由市人社局牵头，市卫生计生局、财政局、汉台区人民政府等共同负责）

　　（六）推进城市公立医院体制机制创新

　　市中心医院、市中医医院积极建立覆盖全市县、镇、社区和辐射周边地市的医疗联合体，创新城乡帮扶的有效机制，推动优质医疗资源下沉。支持市妇女儿童医院（市铁路中心医院）加入西北妇女儿童医院医疗联合体，建立西北妇女儿童医院汉中妇婴中心；积极创造条件，以市妇女儿童医院（市铁路中心医院）为主体，以略阳和勉西分院、城市北区社区卫生服务机构以及铁路沿线卫生所为支撑，辐射县区妇幼保健机构，建立市妇女儿童医院医疗集团，促进全市妇女儿童医疗服务水平的提升。汉中职业技术学院附属医院以全市老年病为重点专科，大力发展以健康促进、急性病治疗、慢性病康复与管理、临终关怀、日间照料、医养结合为主的老年病医院，提高老年病的诊疗能力和水平。市人民医院建立汉台区内覆盖区、镇、村三级的医疗联合体，推进区镇一体化管理。市传染病医院发挥传染病专科医院优势，建立覆盖全市的传染病专科医疗联盟。
　　在统一质量标准前提下，行业内的医疗联合体、医疗集团实行医学检查检验结果互认。积极推行远程医疗、移动医疗、互联网+医疗等服务模式，促进现有医疗资源的共享。全面推行医师多点执业，城市公立医院符合条件的执业医师，可选择2—3所医疗机构多点执业，鼓励优先到基层医疗机构多点执业，指导和带动基层医疗服务水平持续提高。
　　（由市卫生计生局牵头，市教育局、民政局、汉台区人民政府等共同负责）

　　（七）大力发展社会办医

　　支持、鼓励社会资本按照规定的条件、程序等政策以出资新建、参与改制、托管等多种形式投资医疗服务业，鼓励社会力量在中心城市的新区举办康复、医养结合、日间照料、精神卫生、中医、护理等具有一定规模、层次的医疗机构，完善对社会办医疗机构的行业监管，落实土地、工商、财税等方面的扶持政策，力争使社会办医规模到2020年达到总量的20%以上，加快形成多元化办医格局。（由市卫生计生局牵头，市发改委、工信委、民政局、汉台区人民政府等共同负责）

　　（八）提升城市公立医院服务能力

　　1．加强临床技术能力建设。推进医教研协同发展，加大重点专科、重点学科建设力度，争创省级及以上重点医学专科，创建区域专病中心，提升临床诊疗能力。加强城市公立医院基础学科建设，做到人员、技术和管理三配套，使常见病、多发病、危急重症能够得到及时有效救治。（由市卫生计生局牵头、市发改委、财政局、教育局、民政局、汉台区人民政府等共同负责）
　　2．加强卫生人才队伍建设。建立卫生人才队伍及学科建设经费保障机制。加大博士、硕士等高学历人才和儿科、妇产科、精神科、中医科、病理科、老年康复、影像等急需紧缺专业人才的引进和培养力度。加强城市公立医院骨干医师培养和临床重点专科建设。加强城市公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。（由市人社局牵头，市卫生计生局、教育局、财政局、汉台区人民政府等共同负责）
　　3．提高中医药服务能力建设。落实中医药扶持政策，充分发挥中医“简便验廉”的特点，开展中医优势病种研究。加强市级中医医院对基层中医药服务能力建设的支持和指导，促进中医药进基层、进农村（社区）、进家庭。加大对中医药事业的财政支持力度，设立中医重点学科建设专项资金。（由市卫生计生局牵头，财政局、发改委、汉台区人民政府等共同负责）
　　4．推进医院信息化建设。建立区域卫生计生信息平台，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式，依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管与评价。按照统一接口标准，积极推进医院内部平台和信息系统建设，做好与区域卫生计生信息平台联网对接。2017年底前，实现所有二级以上公立医院与市级平台对接。实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民在线预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、医保费用的即时结算。（由市工信委牵头，市财政局、卫生计生局、人社局，汉台区人民政府等共同负责）

　　（九）全面改善群众看病就医感受

　　深入开展改善医疗服务行动计划活动。推行预约挂号诊疗及双向转诊服务，建立首诊医生负责制。加强临床护理规范管理，开展优质护理服务。实行基本医疗保障费用即时结算、收费项目公示和费用查询等制度。完善患者投诉机制，畅通患者投诉渠道。（由市卫生计生局牵头，市人社局、汉台区人民政府等共同负责）

　　三、实施步骤

　　（一）制定方案阶段（2016年6月－12月底）

　　由市医改办牵头制定城市公立医院改革试点方案，由政府各职能部门分别制定城市公立医院财政补偿办法、人事薪酬制度改革、医疗服务价格调整、药品采购与配送管理、医保支付制度改革等配套方案。

　　（二）启动实施阶段（2017年1月－12月底）

　　2017年1月，全面启动城市公立医院综合改革，逐步推进价格调整、医保支付、综合补偿、药品（耗材）采供制度等方面改革；2017年7月底前，制定出台编制和人事制度改革方案并组织实施；2017年12月底前，建立健全现代医院法人治理机构改革，持续推进各项改革内容。

　　（三）巩固完善阶段（2018年1月－2020年12月底）

　　对重点改革任务进行评估总结，全面提升改革实效。

　　四、保障措施

　　（一）加强组织领导。市、区政府各有关部门要将城市公立医院改革作为全面深化改革的重要内容，主要领导负总责，分管领导具体负责。各实施改革的城市公立医院要成立院长挂帅的组织机构，结合实际制定改革方案，明确改革方向、思路和内容，夯实责任，确保落实。市、区两级医改办要积极发挥统筹作用，强化组织协调，建立重大问题会商、政策文件会签制度，确保各项改革措施协同发力、平稳推进。

　　（二）加强部门协调。市、区两级医改领导小组成员部门要进一步解放思想，强化对具体改革内容的支持和指导，完善配套改革措施，密切配合，综合推进。编制部门要发挥编制保障作用，研究制定出台汉中市公立医院机构编制管理办法，建立科学务实的公立医院机构编制管理机制，提高机构编制资源使用的有效性和针对性。财政部门要进一步完善城市公立医院补偿政策，落实补助资金，加强投入资金的绩效评价和监督，保障医院可持续发展。医疗保障管理部门要完善医保支付制度改革政策，不断优化完善绩效工资制度，同步推进医保目录和信息系统调整完善工作，密切关注医保基金运行情况。卫生计生部门要加强城市公立医院管理、考核与评价工作，牵头做好面向医院和社会层面的宣传工作，指导医院配合相关部门做好医疗服务价格调整测算、信息系统改造和其他改革措施的落实。物价部门要制定完成医疗服务价格初步调价方案并开展测算，指导、监督城市公立医院进行医疗服务价格调整，开展相关价格改革政策的评估、指导和督促落实工作。其他各有关部门要结合部门职责做好相关工作。
　　（三）加大宣传力度。各有关部门要做好舆论宣传和引导工作，加强对城市公立医院综合改革工作重要意义、主要任务和政策措施的宣传。要充分调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性、创造性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持，共同营造全社会参与的良好氛围。
　　（四）加强信息公开。卫生计生部门要组织城市公立医院开展对政策法规、招标信息、采购信息、药品和医疗服务价格信息、处方点评内容等信息的公示、公开，要在单位网站设立专门的信息公开版块，并通过院内公告栏、电子显示屏、电子查询系统等载体，加强信息公开力度，主动接受社会监督。
　　（五）严格责任落实。建立督导、考核、评估、问责机制，将城市公立医院改革工作纳入对各部门、各单位的年度目标考核。市、区医改办要抓好改革推进的考核评估，将城市公立医院改革重点任务分解到各部门、各单位，会同政府督查室，定期开展督查。（来源：汉中市政府办   文号：                  汉政办发〔2016〕41号）