乡镇权力能否跳出“虚化陷阱”?

老百姓 · 发表于 2021-1-14 19:31:42

　　一级政府、一级权力，有多大的权力，就承担多大的责任。
　　在现行行政管理体制中，机构、力量配置的倒金字塔形，决定了镇级政府权力结构的不平衡。随着社会经济发展，传统管理体制与之不匹配、不适应，必然产生矛盾。
　　比如，发现有人在河里电鱼捕鱼，管不管？管，没有执法权；不管，又有河道管护的责任。农用车撞倒了路边的树，管不管？管，群众不认；不管，又影响道路安全。
　　留坝县给出答案：应该管。2019年，作为汉中市镇级行政管理体制改革试点县，留坝县在优化机构设置、依法扩权放权、开展便民服务等方面探索，过去那些“看得见管不着”“来回跑多头跑”的事务，现在都有人管、有人办、马上办、能办好。
　　2020年6月，根据两个试点镇的经验，留坝县将镇级改革扩大到全县范围，运行顺畅、便民高效、富有活力的基层治理体系初步形成。
　　机构设置不是叠床架屋
　　走进火烧店镇政府，不少办公室都更换了牌子，除了原有的单位机构外，还出现了综合执法办公室、生态环境办公室等一些新门牌。

乡镇权力能否跳出“虚化陷阱”?

　　火烧店镇便民服务中心
　　火烧店镇党委书记郭绵一边穿梭在各个办公室，一边向来办事的群众打招呼。这次改革试点带来的变化，她体会最深。
　　过去，镇一级往往按县上要求挂上很多工作机构的牌子，大部分干部身兼数职，业务上接受各上级部门的调度指令，要上报各种材料。“每个部门都要求专人、专职、专网、专报，镇上人手本来就紧张，光这一项就花不少精力。”郭绵说。
　　镇级政府权小责大、有责无权，很多本应由上级职能部门承担的职责转嫁到了基层，权责不匹配现象突出，镇级政府不堪重负、效率低下。
　　作为一级政府，镇一级缺乏行政执法权，无法独立开展行政检查、行政处罚等执法活动，导致基层治理出现了不少薄弱环节。
　　2019年，留坝县开展镇级行政管理体制改革试点工作，着力破解长期存在的体制机制问题和治理难题。
　　在镇上工作了近20年，经历过多次机构改革，郭绵坦言：“以前机构设置基本上都是按统一要求搞‘一刀切’，与基层工作实际需要贴合度不高。这次改革试点是根据基层现实需求，力度前所未有，政策支持到位，还有各方力量指导帮助。”
　　如今火烧店镇的便民服务中心分别设有惠民补贴、劳动保障、审批受理等6个窗口，社保、医保、计生等与群众生产生活密切相关的服务和审批事项都可以在这儿办理。
　　过去便民服务中心只是组合而成的服务窗口，改革后则变成了镇上独立的下设机构，通过优化办事流程、压缩办理时限，解决了群众办事“来回跑”“多头跑”的烦恼。
　　“原来镇级机构更多是对照上级机关进行设置，囿于‘向上对口’的传统格局和惯性，与管理运行实际契合度不匹配、与地方经济社会发展联系不紧密。”汉中市副市长、留坝县委书记许秋雯说。
　　按照简约高效要求，增强镇级组织架构与运行发展的贴合度，推进镇级组织形态、力量体系的重组再构，留坝县在试点镇统一设置了党政综合、经济发展、生态文明、文化建设、社会治理5方面的内设机构，以及综合执法办公室、便民服务中心、农业农村综合服务站、公共事业服务站4个事业单位。
　　根据机构职责和业务范围，留坝县还将部分内设机构、事业单位及部门驻镇机构合署办公，形成具有留坝特色的“四办一所两中心”运行管理模式。
　　“运行体制机制进一步优化，工作效率明显提高了，群众办事也找得着方向。”玉皇庙镇党政综合办公室主任周蓉深有感触。原来的党政办还是党建办，对接上级党委政府，负责组织、群团、宣传等工作，内容庞杂又跟其他办公室的工作有交叉。
　　这一问题不仅存在于工作相对综合的党政办，镇级各个部门机构的工作都有边界不清、重复交叉等问题。周蓉举例说：秦岭生态环境保护工作，在县上有一个专门的办公室统筹，在镇上是林业、环保两个专干都要负责。
　　位于秦岭南麓腹地的留坝县，属于大秦岭生态保护限制开发区，也是南水北调工程的重要水源地。保护绿水青山，对留坝县来说至关重要。
　　重新划分内设机构后，秦岭生态环境保护工作归口生态环境办公室，由专职人员负责。留坝县委编办主任文忠志说，试点改革的主要任务之一就是建立扁平高效的基层组织架构，不是机械的人员堆叠，更不是机构的叠床架屋。
　　这种分工明确、各有重点的工作方式，还解决了行政效率与干部作风问题。原来多人负责同一项任务，有时候出现“三个和尚没水吃”的问题；现在每人都有具体负责的内容，变得既有效率又有质量。周蓉感叹：“现在大家都是把自己的工作完成好，临时任务一起做，干事创业的氛围越来越浓了。”
　　镇还是那个镇，人还是那些人。镇级改革试点理顺了对上和对下的关系，“一根针”真正穿起了“千条线”。
　　“店小二”既传菜也做菜
　　最近，火烧店镇接到群众举报，有人走街串巷兜售假蜂蜜。镇综合执法办公室负责人周停马上带领工作人员赶了过去，通过现场取证，暂时扣留了这名小贩。
　　在随后的调查中，他们还挖出了制假窝点的线索，及时上报相关部门。“窝点在江口镇，我们没有权力跨区域执法，但至少可以完成前半部分工作。”周停说。
　　得知这次执法过程，玉皇庙镇镇长李明大呼“及时”，他想起2019年夏天，村民在地里焚烧秸秆，镇干部前去制止，村民却不理会。当时，县环保综合执法大队下乡刚好路过，立即亮证执法。
　　“幸好这一行为被及时制止，没有酿成更严重的后果。不然我们至少要被通报批评。”李明说。
　　留坝县新型农村合作医疗经办中心大厅，工作人员给村民讲解住院费用的报销情况
　　长期以来，由于缺乏必要的行政许可、行政执法权和对驻镇单位的统筹调度管理手段，往往是“上面权力一把抓，下面责任搞批发”，镇级政府处于一个既尴尬又无奈的位置。
　　周停举了一个在基层常见的例子：发现河道乱采乱挖上报县里，等相关部门赶到，人都跑了。如果出了问题，镇上还是要承担责任，但我们并没有执法权。
　　由于强调属地责任，职能部门将大量事务“漏”到镇一级，导致镇一级越来越忙，但“看得见的管不着，管得着的看不见”，许多问题靠镇一级解决不了。
　　这次镇级改革试点，留坝县以镇综合执法办公室为基础，将可以委托实施的执法权依法有序下放镇级实施。通过放权赋能，执法力量和资源逐步下沉，让镇一级权责对等。
　　为支持试点县的创新举措，汉中市为留坝县申请了一场特殊的考试，考生主要是需要执法的镇一级工作人员。“这是留坝第一次举办行政执法证考试，大家都很重视，县里还邀请了专业老师进行培训。”周停说。
　　最终，全县有366名干部参加了考试，330人取得了相应的执法资格，这些人将有效补充基层执法力量。
　　另一边，13个相关行政执法部门在紧张地梳理可以委托下放的执法事项。留坝县法学会副会长、秘书长王倩负责审核，当看到留坝县市场监督管理局上报的“涉及检疫程序案件办理和处罚”一项时，她毫不留情地“打”了回去，“没有具体内容，镇上都不知道是什么，怎么操作？”
　　实际上，要相关职能部门放弃事权“指挥棒”、割掉身上“精肉”，难度相当大。并且，这些部门涉及的具体执法事项达上千种，细致地梳理出下放的每一小项，更是难上加难。
　　但为了使镇一级有法可依、有序执法，留坝县必须把准备工作做到前面。
　　江口镇综合执法办公室就承接了城管、建设、环保等13个部门的部分行政处罚权。“我们有了综合执法办公室，也有了执法权。若再发现有人在河道乱采乱挖、在地里焚烧秸秆，就可以固定证据，先取证后调查，确实违法的根据下放权限还能进行处罚。”江口镇党委书记张宏军说，执法工作直接面向一线，问题也在一线发现，一线解决。
　　对无法委托下放的执法事项，镇一级难以推动的具体工作，留坝县借鉴“镇办吹哨，部门报到”经验，建立协调联动机制，推进联合集中执法。
　　联合执法，是留坝县干部普遍认可的执法方式。王倩认为，从可操作性和现实情况考虑，目前除联合执法，还可以采用派驻下沉的方式，“相关执法部门派驻，受单位和镇上双重管理。”
　　这次改革的核心之一是扩权，赋予镇一级部分县级管理权限，增强辐射带动作用。这么多新赋予的权力，镇一级能否接得住，相应工作能不能干得好？
　　张宏军说，“原来很多工作镇上也在干，只不过‘名不正言不顺’，底气不足，更像个配角。现在规范了，工作反而有抓手，更清晰明确，也就好干了。”
　　从配合到主导，意味着工作重心的转变。张宏军用一个形象的比喻展现了如今镇一级的角色，“就像开饭馆，镇原先是传菜的店小二，部门各做各的菜。现在是镇上自己做菜、传菜，方便了群众。”
　　权力“接得住”更要“用得好”
　　疫情期间，火烧店镇消毒物资紧缺，就在镇干部四处托人寻求支援时，石家院村村民刘彦华送来100斤消毒液。
　　刘彦华坚决不要镇上一分钱：“只管拿去用，不用跟我见外，当初也是镇上在关键时刻帮了我一把。”他所说的关键时刻，是2019年11月办理采伐证的时候。
　　每到年底，不少群众都会申请办理菌棒采伐证。村民要先写申请提供相关材料，村、镇审核盖章后在村里公示，再由镇上录入系统，县上审核出证。
　　因为自家的椴木香菇产业扩大发展需要更多木料，刘彦华也去村委会申请办理采伐证。但是，村里的指标已经用完了。得知这一情况，他一下“头大”了。要么高价从外面购买木料，要么退掉到手的订单，两个选择他都承担不起。
　　就在刘彦华一筹莫展时，火烧店镇传来好消息，有的村指标没用完，镇上就为石家院村协调出一些“名额”。
　　原来，推行镇级改革试点后，火烧店镇可以根据各村实际需求动态调整采伐证指标，而且刘彦华只需到村便民服务站申请，相关手续均由村上代办、镇上审核，最后直接去县政务服务大厅领证。
　　如今，刘彦华已经是石家院村的香菇产业大户，电商也做得红红火火，还有不少村民上门“求教”。
　　“长期以来，镇一级重经济建设轻公共服务，致使公共服务资源短缺、能力不足，民生事业发展滞后于经济建设。”文忠志说，改革后政务服务从市县覆盖到镇，并逐渐延伸到村。
　　留坝县以高频便民服务事项为重点，对县级部门的行政许可、公共服务等政务服务类事项进行全面梳理，涉及社保、医疗、民政救助等364项事项，依法依规下放由镇级政府实施，扩充了镇级服务功能，方便了群众办事。
　　火烧店镇望星台村村民杨顺萍就亲身体验了办事的便利。之前，她想开个面皮店，但具体什么流程并不清楚。
　　来到镇便民服务中心，杨顺萍本是想咨询一下，结果得知当场就能办，而且营业执照和卫生许可证三天就能到手。她说：“这太方便了，过去到县城办个事至少需要一整天时间，现在去镇上赶个集、买点货就顺带把事办了。”随后，她递交相关材料，顺利拿到了证照。
　　对群众来说，经常面对的办事窗口，从“遥远”的县城变成了家门口的镇乃至村。对镇级政府来说，手握更多权力，既减少中间环节，又提高了行政服务效率。
　　前段时间，江口镇铁矿沟村村民龙涛的妻子突发疾病，村干部立刻帮他办理了临时救助，2000元救急钱很快送到龙涛手中。“太感谢了，我家的事让大家跟着操心了。”他没想到，这笔钱这么快就下来了，以往要按程序申报，需要几个月。
　　张宏军解释说：“2000元钱不算多，至少能应个急。但过去遇到这种紧要关头，镇上只有500元的审批权限。超过了，得到县里办，那可等不了啊。”
　　权力下放的力度很大，但基层有没有“照单全收”的能力？
　　实际上，在镇一级，缺少城建、土地、规划等方面的专业技术人员，只能让一些非专业出身的干部来行使部分审批权，有人要承接几个部门的权力。
　　江口镇有63名编制，在岗的有50多人。除去日常事务，在人手短缺、业务生疏的现状下，下放的权力反而让镇级政府有些吃力。
　　张宏军坦言：“我们的工作人员，确实比不了部门的专业人员。政策法规还没吃透、审批流程也不够熟练，缺少足够的学习和培训，是当前制约权力承接后运转的主要矛盾。”
　　为解决这一问题，留坝县并没有对权力“一放了之”，而是要求县级职能部门对镇干部进行指导和培训，加强日常业务交流与沟通，确保下放的权力有效运行。
　　玉皇庙镇财政管理站工作人员林天玉对目前的工作并不担心。2019年6月，她参加了县财政局统一举办的培训班，由专业老师现场教学。镇上也经常邀请汉中市的会计公司手把手指导，“培训还是很有用的，我们边学边干，虽然业务量增加了，但还能应付过来。”林天玉说。
　　不求大而全，力求“接得住、用得好”，给群众更多的获得感、幸福感是留坝县镇级改革试点工作一以贯之的原则。（当代陕西王雅刘甜甜）

[发展] 乡镇权力能否跳出“虚化陷阱”?